在《上海市區(qū)域衛(wèi)生規(guī)劃（2001-2010）》中，明確提出了“深化衛(wèi)生改革，引入競爭機(jī)制，…推動(dòng)多元化辦醫(yī)，…努力滿足多層次、多樣化的衛(wèi)生需求”的指導(dǎo)思想，這對(duì)推動(dòng)本市醫(yī)療事業(yè)的發(fā)展具有重要意義。多元化辦醫(yī)是發(fā)達(dá)國家構(gòu)建醫(yī)療衛(wèi)生體系的主要形式，美國紐約的衛(wèi)生總投入占GDP的15%，其中政府投入GDP的4.7%,其余超過10% 均為社會(huì)投資，而上海政府每年的衛(wèi)生開支達(dá)到GDP的5%，社會(huì)投入?yún)s微乎其微，很顯然，要推動(dòng)本市衛(wèi)生事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，傳統(tǒng)的 “政府辦醫(yī)”的單一體制是不行的，必須通過產(chǎn)權(quán)改革建立多元化辦醫(yī)格局。

2003年年底出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)社會(huì)辦醫(yī)發(fā)展民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中，明確提出了“將部分政府所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)改制為民辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，是本市發(fā)展社會(huì)化辦醫(yī)的重要形式和途徑”， “對(duì)于基本醫(yī)療服務(wù)主體框架以外的政府所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，尤其是對(duì)資源配置不合理、區(qū)域性重復(fù)設(shè)置的政府所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，可通過多種途徑和多種形式的改革，平穩(wěn)有序地改制為社會(huì)辦公益性或經(jīng)營性醫(yī)療機(jī)構(gòu)”。但是，在這個(gè)《意見》出臺(tái)一年多以來，上海市400多家國有醫(yī)院當(dāng)中，真正完成產(chǎn)權(quán)改革的醫(yī)院屈指可數(shù)。很顯然，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革進(jìn)展緩慢，多元化的投融資體制沒有建立，《意見》所期望的改革效果并沒有實(shí)現(xiàn)。

一、醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革中存在的問題

目前看來，進(jìn)行醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革所缺少的的不是資本，而是市場環(huán)境的改善，以及落實(shí)有關(guān)政策的力度和措施。目前導(dǎo)致改革進(jìn)展緩慢，大致有以下幾個(gè)方面的原因：

1、主管部門推動(dòng)不積極。由于衛(wèi)生行政管理部門自身改革的壓力很重，目前著力于推進(jìn)“管辦分離”，職能轉(zhuǎn)換，所以往往把醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)和投融資體制改革放在了次要地位，基本無暇顧及。同時(shí)，一些區(qū)域的衛(wèi)生主管部門，出于自身利益的考慮，不愿意將所屬的醫(yī)院進(jìn)行改制。

2、按照現(xiàn)行的有關(guān)政策，需要改革的所謂“資源配置不合理”“不符合衛(wèi)生規(guī)劃”的醫(yī)療機(jī)構(gòu)都是效益較差的中小醫(yī)院和企業(yè)醫(yī)院，而這些醫(yī)院大多存在經(jīng)營負(fù)擔(dān)過重、資產(chǎn)質(zhì)量弱化、醫(yī)療資源不足等問題，難以對(duì)社會(huì)資本產(chǎn)生較大的吸引力。

3、醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改制都是由醫(yī)院和行政主管部門制定方案并進(jìn)行操作，由于缺乏必要的專業(yè)經(jīng)驗(yàn)和資源，容易導(dǎo)致投資方由于“門檻”過高而卻步不前，或者醫(yī)院方面“急于求成”而給國有資產(chǎn)造成損失。同時(shí)，在一些具體的改革案例中也存在國資監(jiān)管不到位，導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失的情況，群眾意見很大。

4、民營醫(yī)院生存的市場環(huán)境不佳導(dǎo)致公立醫(yī)院進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的積極性不高。目前在醫(yī)保市場準(zhǔn)入資格、醫(yī)院稅賦等方面，民營醫(yī)院還面臨許多限制和不公平競爭，公立醫(yī)院一旦進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革，就難以繼續(xù)享有某些優(yōu)惠政策，這必然影響他們改革積極性。

5、《意見》提出了“實(shí)行改制的政府所辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)，原則上國有資本全部退出”的原則，因此在產(chǎn)權(quán)改革的實(shí)際操作中，有關(guān)部門往往追求 “一步到位”，即國有資本一次性全部退出，這就增加了改革的難度，在資產(chǎn)評(píng)估、職工安置和有關(guān)優(yōu)惠政策的延續(xù)等方面形成較大的壓力，這也是造成許多改革方案無法落實(shí)的重要原因。

二、有效推進(jìn)醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革需要厘清思路

在醫(yī)療體制改革當(dāng)中，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革一直是一個(gè)很有爭議的領(lǐng)域。如果改革的思路不厘清、認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，問題就無法解決，改革也無法推進(jìn)。通過對(duì)問題的分析，我們認(rèn)為產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)該依托現(xiàn)行的政策，適當(dāng)加大力度，通過體制創(chuàng)新，在政府的主導(dǎo)下統(tǒng)一地分步驟地開展。以下提出一些基本思路：

1、在目前政策的基礎(chǔ)上，適當(dāng)加大醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革的范圍和力度

醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)改革應(yīng)以醫(yī)療資源的規(guī)劃為依據(jù)，符合市場發(fā)展的需要，而不是“丑女先嫁”，僅僅把規(guī)模小、效益差的醫(yī)院推向市場。雖然二級(jí)乙等醫(yī)院和企業(yè)醫(yī)院的改革的重點(diǎn)，但是對(duì)于一些資源重復(fù)設(shè)置的規(guī)模較大、等級(jí)較高、效益較好的醫(yī)院也可以列入改革范圍。只有將一些優(yōu)質(zhì)資源推向市場，才有助于提高社會(huì)資本參與改革的積極性，帶動(dòng)條件較差的醫(yī)院的改革，并且有助于真正形成有效的市場競爭機(jī)制，促進(jìn)整個(gè)行業(yè)的發(fā)展。

2、在醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革中國有資本可以分步退出

產(chǎn)權(quán)改革將使國有資產(chǎn)從一部分醫(yī)療資源中退出，但是在具體的操作當(dāng)中，不能簡單地將醫(yī)院“一賣了之”，應(yīng)該分步驟有計(jì)劃的實(shí)施，有效解決改革過程中遇到的矛盾和問題，使國有資產(chǎn)在改革重組中效益得到最大化。具體來說，可以先對(duì)改制醫(yī)院進(jìn)行整合重組，改變醫(yī)院資產(chǎn)分散，組織化程度不高，資產(chǎn)質(zhì)量弱化的狀況，然后分步驟的進(jìn)行產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，這種方式也有助于解決職工安置這個(gè)復(fù)雜的問題。對(duì)社會(huì)資本而言，國有資本分步驟退出，能夠增加投資方的信心，降低政策風(fēng)險(xiǎn)，也是他們樂于接受的。

3、調(diào)整政府部門在醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革中的職責(zé)，加大國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)

醫(yī)療體制改革當(dāng)中醫(yī)療市場“管辦分離”是核心的內(nèi)容，按照這個(gè)原則，衛(wèi)生局今后只作為政策制定者和行業(yè)監(jiān)管者，不再直接介入醫(yī)院的管理，由新籌建的“醫(yī)院管理中心”承擔(dān)醫(yī)院管理職責(zé)，而 “醫(yī)院管理中心”是定位于非經(jīng)營性醫(yī)療資產(chǎn)即非營利性醫(yī)院的管理，因此，衛(wèi)生局和“醫(yī)院管理中心”都不適合擔(dān)任醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改制的牽頭主管部門。從實(shí)際情況看，正是由于缺乏一個(gè)職責(zé)清晰的牽頭部門，才使得產(chǎn)權(quán)改革不能順利實(shí)施。國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)作為醫(yī)院改制的主要配合部門，能夠在改制種承擔(dān)更重要的責(zé)任。按照有關(guān)政策，醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革后，其國有資產(chǎn)的性質(zhì)將轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性企業(yè)國有資產(chǎn)，依照《企業(yè)國有資產(chǎn)監(jiān)督管理?xiàng)l例》應(yīng)納入國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，同時(shí)，國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)在國企改革過程中積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和資源，能夠?qū)︶t(yī)院進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革工作給于有效的指導(dǎo)和支持。因此，對(duì)于確定進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的醫(yī)院，應(yīng)及時(shí)將其資產(chǎn)劃撥到國資監(jiān)管系統(tǒng)，由后者進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃安排，落實(shí)各項(xiàng)改革措施。

4、積極進(jìn)行體制創(chuàng)新，組建經(jīng)營性的醫(yī)院控股集團(tuán)。

按照以往國企改革的經(jīng)驗(yàn)，由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭，將需要產(chǎn)權(quán)改革的醫(yī)院國有資產(chǎn)有效整合，成立經(jīng)營性的醫(yī)院控股集團(tuán)，是穩(wěn)步推進(jìn)醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革的良好措施。通過成立經(jīng)營性醫(yī)院控股集團(tuán)，首先可以將各個(gè)效益差規(guī)模小的醫(yī)院進(jìn)行整合，使分散的弱化的國有資產(chǎn)系統(tǒng)化規(guī)模化，避免在價(jià)值最低的時(shí)候被賤賣；第二，由國有醫(yī)院控股集團(tuán)作為醫(yī)院民營化改革的中間環(huán)節(jié)，大大增加了改革的靈活性，降低了改革的風(fēng)險(xiǎn)，增加了醫(yī)院職工和投資方參與改革的信心；第三，由控股集團(tuán)主導(dǎo)下進(jìn)行系統(tǒng)的分階段的改革重組，在集團(tuán)層面和醫(yī)院層面可以進(jìn)行全方位的融資，并且隨著醫(yī)院經(jīng)營的改善，不斷提升融資的倍率，不但有利于國有資產(chǎn)的增值，還大大推進(jìn)了新型醫(yī)療投融資體制的發(fā)展。

經(jīng)營性醫(yī)院控股集團(tuán)有別于正在籌建的“醫(yī)院管理中心”及其下屬醫(yī)院集團(tuán)，前者是對(duì)需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革和已經(jīng)改革的醫(yī)院進(jìn)行管理和經(jīng)營，所屬醫(yī)院主要是混合所有制的營利性醫(yī)院，后者主要是對(duì)非營利性公立醫(yī)院進(jìn)行管理。前者推動(dòng)社會(huì)辦醫(yī)、醫(yī)療市場多元化的重要載體，是對(duì)后者的重要補(bǔ)充，它具有更加靈活的經(jīng)營機(jī)制，更加有利于吸引外資，引進(jìn)國外的先進(jìn)的醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)院管理經(jīng)驗(yàn)，使我市的醫(yī)療產(chǎn)業(yè)格局能夠更好的適應(yīng)加入WTO、開放醫(yī)療市場后的新形勢。

三、建立經(jīng)營性的醫(yī)院控股集團(tuán)

如前所述，加大現(xiàn)行改革政策的執(zhí)行力度，由國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)牽頭組建經(jīng)營性的醫(yī)院控股集團(tuán)，能夠積極穩(wěn)妥地推進(jìn)醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革。下面就在目前條件下，如何建立醫(yī)院控股集團(tuán)談一些基本思路。

1、拿什么樣的醫(yī)院來籌建醫(yī)院控股集團(tuán)

原則上，本市凡是需要進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改革的醫(yī)院，其資產(chǎn)一律劃歸相關(guān)國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，投入醫(yī)院控股集團(tuán)。這些醫(yī)院大致包括兩類：

第一類是依照《上海市衛(wèi)生發(fā)展規(guī)劃2001-2010》中提出的，作為產(chǎn)權(quán)改革重點(diǎn)的二級(jí)乙等醫(yī)院和部分企業(yè)醫(yī)院，例如市東醫(yī)院、控江醫(yī)院、遠(yuǎn)洋醫(yī)院、郵電醫(yī)院、電力醫(yī)院等。這些醫(yī)院大都效益不佳、病床利用率較低，尤其是企業(yè)醫(yī)院，有和企業(yè)脫鉤、進(jìn)行屬地化民營化的迫切要求。第二類是經(jīng)營效益較好、但是資源配置不合理需要進(jìn)行調(diào)整的醫(yī)院，其中包括一些三級(jí)醫(yī)院，例如仁濟(jì)醫(yī)院按照規(guī)劃要搬遷到浦東新區(qū)，其浦西部分就有條件進(jìn)行改制，類似情況的還有曙光醫(yī)院、新華醫(yī)院等。

2、醫(yī)院控股集團(tuán)的出資構(gòu)成

經(jīng)營性醫(yī)院控股集團(tuán)的國有出資人是國資監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而不是衛(wèi)生局或其下屬機(jī)構(gòu)。由市國資委牽頭組建醫(yī)院控股集團(tuán)，將計(jì)劃進(jìn)行產(chǎn)權(quán)改制的市屬、區(qū)屬和企業(yè)所屬醫(yī)院的資產(chǎn)作為劃入控股集團(tuán)，相應(yīng)的由市國資委、區(qū)國資委擔(dān)任國有資產(chǎn)的出資人，醫(yī)院成為控股集團(tuán)的下屬子公司。控股集團(tuán)成立后，積極吸收外資和民營資本入股，初期非國有股權(quán)累計(jì)不超過49%。

3、醫(yī)院控股集團(tuán)的運(yùn)作思路

控股集團(tuán)的經(jīng)營宗旨是：推動(dòng)本市醫(yī)療市場的多元化，滿足人民群眾多層次的醫(yī)療需求；服務(wù)于公立醫(yī)院的產(chǎn)權(quán)改革；進(jìn)行新型醫(yī)療投融資體制的探索和實(shí)踐；實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)增值和效益增長。

控股集團(tuán)初期資產(chǎn)不低于10億元，按照企業(yè)化的原則進(jìn)行運(yùn)作，實(shí)行法人治理，設(shè)立股東會(huì)、董事會(huì)。董事會(huì)下設(shè)投資委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等專業(yè)委員會(huì)以輔助決策。董事會(huì)向社會(huì)公開招聘總經(jīng)理，總經(jīng)理負(fù)責(zé)日常經(jīng)營。

集團(tuán)的基本業(yè)務(wù)框架由三個(gè)層面構(gòu)成：第一層面是控股公司，負(fù)責(zé)戰(zhàn)略經(jīng)營和資本運(yùn)營；第二層面是專業(yè)化的醫(yī)療投資公司和醫(yī)院管理公司，分別負(fù)責(zé)項(xiàng)目投資和專業(yè)化管理；第三個(gè)層面是醫(yī)院，負(fù)責(zé)具體的醫(yī)療服務(wù)經(jīng)營。

集團(tuán)運(yùn)用靈活的經(jīng)營機(jī)制，進(jìn)行多層次資產(chǎn)重組和資本運(yùn)作，并引進(jìn)先進(jìn)的醫(yī)療管理模式。在企業(yè)發(fā)展到一定階段，國有資本可以分階段逐步退出，最終推動(dòng)醫(yī)療