-------訪全國政協(xié)科教文體衛(wèi)生委員會辦公室副主任賀乃新

公立醫(yī)院作為衛(wèi)生事業(yè)單位中最為重要的一個資源，公立醫(yī)院的發(fā)展歷來是我國衛(wèi)生改革的重點。2000年開始的醫(yī)療機構(gòu)分類管理，以及近年來在各地逐步開展的多元化辦醫(yī)。雖然國家已經(jīng)出臺了大量有關(guān)公立醫(yī)院改革的相關(guān)政策，但目前公立醫(yī)院的改革仍舉步維艱。公立醫(yī)院改制是否仍將繼續(xù)，市場將發(fā)揮什么的作用以及可以借鑒那些國外經(jīng)驗？為此，本刊將相關(guān)問題采訪了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。

《中國醫(yī)院院長》：按2000年出臺的公立醫(yī)院改制意見中安排的時間表，到2004年公立醫(yī)院的改制就應(yīng)該進入到實際操作階段，現(xiàn)在的狀況如何？為什么會形成現(xiàn)在的狀態(tài)？

賀乃新：現(xiàn)在政府與醫(yī)院的關(guān)系沒有實質(zhì)性的變化，政府直接組織醫(yī)院，醫(yī)院大多仍屬國有，人員編制要政府審批，經(jīng)費依靠財政，普遍具有行政級別。而醫(yī)院領(lǐng)導(dǎo)體制上缺乏內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。在醫(yī)院內(nèi)部運行機制上，作為市場化的競爭主體缺乏與之相適應(yīng)的制度和理念。這種狀態(tài)主要還是缺乏充分的市場競爭局面導(dǎo)致的。
2000年出臺的公立醫(yī)院改制意見確定了醫(yī)院的分類管理。而分類管理的初衷是促進營利性和非營利性醫(yī)院之間進行充分有效的競爭。但從實際來看，由于沒有產(chǎn)權(quán)制度改造，營利性醫(yī)院與非營利性醫(yī)院相比，無論從醫(yī)院規(guī)模，還是從技術(shù)、人才都方面都相差懸殊。壟斷局面難以打破，醫(yī)院市場難以形成充分的市場競爭局面。

《中國醫(yī)院院長》：公立醫(yī)院改制試點的指導(dǎo)意見目前正在加緊的制定中，這一指導(dǎo)意見將會在何時出臺，這一意見的主要內(nèi)容是什么？

賀乃新：根據(jù)2005年全國衛(wèi)生工作會議的精神，衛(wèi)生部正在會通有關(guān)部門制定這個政策。同有關(guān)地區(qū)制定具體的實施方案，進行周密測算，設(shè)計和組織。爭取早日出臺政策。

《中國醫(yī)院院長》：據(jù)衛(wèi)生部的消息，“產(chǎn)權(quán)改革不是今后醫(yī)改的主要內(nèi)容”，為什么大家都期待的產(chǎn)權(quán)改革沒有成為新一輪醫(yī)療體制改革的主題？

賀乃新： 建國以來，公立醫(yī)院一直是作為國家公共衛(wèi)生醫(yī)療機構(gòu)的主體而存在，肩負著社會基本醫(yī)療保障和公共衛(wèi)生服務(wù)的重擔(dān)，保障脆弱人群對醫(yī)療服務(wù)的可及性，是帶有公益性和社會福利性的特殊領(lǐng)域。所以，我國公立醫(yī)院改制要解決的核心問題是——保證公民的基本醫(yī)療，提高醫(yī)療服務(wù)的公平性，并通過競爭解決效率和機制問題。所以，醫(yī)院“產(chǎn)權(quán)改革”并非當(dāng)下醫(yī)療體制改革的關(guān)鍵所在，一些問題比如醫(yī)保、價格體制等都比產(chǎn)權(quán)改革更迫切，解決老百姓“看病難”、“看病貴”的問題更是重中之重。而這些問題沒有得到根本性的解決，產(chǎn)權(quán)改革就會面臨著眾多困難，需要謹慎處理。

《中國醫(yī)院院長》：醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革這個問題，在深層次的醫(yī)改，或者說在建立完善的市場經(jīng)濟體系的今天，是一個可以繞過的話題嗎？應(yīng)該怎么來看公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)改革對提高醫(yī)院效率的作用？

賀乃新：根據(jù)市場經(jīng)濟體制需要、國家財力和目前公立醫(yī)院的實際狀況，公立醫(yī)院體制改革勢在必行。醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度改革也是為了實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，要求政府及相關(guān)職能部門由“辦醫(yī)院”到“管醫(yī)院”的轉(zhuǎn)變，各級政府的衛(wèi)生行政主管部門應(yīng)積極調(diào)整其在醫(yī)療服務(wù)體系中所處的位置，從現(xiàn)在的維護醫(yī)療機構(gòu)利益為主的立場，轉(zhuǎn)變?yōu)榫S護社會公眾、患者利益為主的立場，創(chuàng)造公平競爭的醫(yī)療服務(wù)市場環(huán)境。

我國的公立醫(yī)院管理體制是在計劃經(jīng)濟條件下形成的，與這一體制相匹配形成了一整套相應(yīng)的管理運行機制，包括人事制度和分配制度。改革以來，我們首先在分配制度上做文章，實行了獎金制度，力圖實現(xiàn)獎勤罰懶，形成新的激勵機制。但是，最終仍然陷入新的水平上的“大鍋飯”。由于沒有有效的治理結(jié)構(gòu)和清晰的產(chǎn)權(quán)以及隨之而產(chǎn)生的明確的責(zé)任、權(quán)利，內(nèi)部運行機制的改革也就難以落實，而改革的阻力會很大，依靠“能人”進行機制變革，經(jīng)營管理者承擔(dān)著較大的改革風(fēng)險。因此，必須進行產(chǎn)權(quán)制度改革，通過形成合理的治理結(jié)構(gòu)，才能使運行機制的變革順理成章。

《中國醫(yī)院院長》：在醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域，是否可以用市場的方式來更好的實現(xiàn)醫(yī)療的社會責(zé)任？

賀乃新：政府對醫(yī)院的有效干預(yù)太少，雖然投資全國的公立醫(yī)院，但是投資就象撒胡椒面，范圍廣不見效果好。政府應(yīng)當(dāng)在價格、醫(yī)療資源配置、醫(yī)療體制幾個方面加強有效干預(yù)，因為靠市場不可能實現(xiàn)均衡。目前全國醫(yī)保僅覆蓋１．２億城市職工，其余人群幾乎完全靠自費；城鄉(xiāng)醫(yī)療資源配置不合理，２０％的城市人口占８０％的醫(yī)療資源；醫(yī)院收費高，去年我國因負擔(dān)不起費用該就診而未就診的農(nóng)村人口和城市弱勢群體已達１．８億；醫(yī)療資源嚴重不足，世界平均２％的醫(yī)療資源維持著世界２２％的人群就醫(yī)。這些情況必須依靠政府管制，靠市場很難自行解決。

所以，政府既要負起責(zé)任，對醫(yī)療進行財政支持，又要引進市場上的社會資源，壯大實力。醫(yī)療市場因為信息不對稱容易引起市場失靈，所以要在改制過程中堅持政府為主導(dǎo)，靈活運用市場手段融資。醫(yī)院改制下一步的重點是大力發(fā)展農(nóng)村基層、城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，建立真正貼近老百姓的方便、快捷、經(jīng)濟的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)。這一過程中要充分考慮到醫(yī)療市場的這一特點，在遵循醫(yī)療市場內(nèi)部規(guī)律的基礎(chǔ)上對它進行干預(yù)，不能放任其失靈。

《中國醫(yī)院院長》：公立醫(yī)院改制未來走向如何，可以借鑒哪些國外經(jīng)驗？

賀乃新：美國的醫(yī)院從社會角度可劃分為公立醫(yī)院和私立醫(yī)院兩類，由于醫(yī)療衛(wèi)生商品化觀念的轉(zhuǎn)變以及政府衛(wèi)生政策的調(diào)整，迫使美國的公立醫(yī)院向著私營化和營利性方面發(fā)展。由于盈利性醫(yī)院完全按照市場規(guī)則和公司制原則構(gòu)建內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，政府對其完全按照企業(yè)管理的原則進行市場調(diào)控；而非盈利性醫(yī)院由于其治理結(jié)構(gòu)不是為了在市場競爭中獲勝而組成的管理機構(gòu)，因此存在很大缺陷，不能像營利性醫(yī)院那樣有效運轉(zhuǎn)。因此政府非常強調(diào)對公立醫(yī)院和非盈利性醫(yī)院的市場監(jiān)管，通過醫(yī)院外部的市場監(jiān)督來彌補醫(yī)院內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)以及內(nèi)部約束機制的缺陷等問題。                    

英國衛(wèi)生改革中，醫(yī)院由政府的附屬預(yù)算單位轉(zhuǎn)變?yōu)楠毩⒑怂愕淖灾螄袡C構(gòu)，并在一定程度上引發(fā)了醫(yī)院之間的服務(wù)競爭。政府不再直接向居民提供醫(yī)療服務(wù)，而是作為居民的代表，根據(jù)醫(yī)院提供醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，向醫(yī)院購買服務(wù)。醫(yī)院在服務(wù)內(nèi)容、人事管理、設(shè)備投入、資金籌措等方面擁有了更大的自主權(quán)。為了在市場競爭和供求談判中爭取主動，降低交易成本，醫(yī)院之間紛紛結(jié)成醫(yī)院托拉斯，在托拉斯內(nèi)部進行產(chǎn)權(quán)融合和調(diào)整。醫(yī)院托拉斯從制度上把原來各自獨立的醫(yī)院捆綁在一起，醫(yī)院托拉斯成立董事會，負責(zé)醫(yī)院托拉斯的監(jiān)督管理工作和非政治化的經(jīng)營決策等。

在公立醫(yī)院改革方面，德國柏林市政府決定把10家公立醫(yī)院合并轉(zhuǎn)制為一家有限責(zé)任公司，由政府持有100%的股份。有限責(zé)任公司內(nèi)部實際上是一種合作伙伴關(guān)系，各組成部分沒有獨立的法人地位。總體來說，該公司是非盈利性的，因此不用繳納公司所得稅，但其所有盈余不能分配，必須重新投入到公司建設(shè)和運營上。另外，為了分擔(dān)運營風(fēng)險，該公司還成立了一些營利性的附屬子公司，這些公司必須照章納稅。

《中國醫(yī)院院長》雜志