在《上海市區域衛生規劃（2001-2010）》中，明確提出了“深化衛生改革，引入競爭機制，…推動多元化辦醫，…努力滿足多層次、多樣化的衛生需求”的指導思想，這對推動本市醫療事業的發展具有重要意義。多元化辦醫是發達國家構建醫療衛生體系的主要形式，美國紐約的衛生總投入占GDP的15%，其中政府投入GDP的4.7%,其余超過10% 均為社會投資，而上海政府每年的衛生開支達到GDP的5%，社會投入卻微乎其微，很顯然，要推動本市衛生事業的進一步發展，傳統的 “政府辦醫”的單一體制是不行的，必須通過產權改革建立多元化辦醫格局。

2003年年底出臺的《關于促進社會辦醫發展民辦醫療機構的若干意見（試行）》（以下簡稱《意見》）中，明確提出了“將部分政府所辦醫療機構改制為民辦醫療機構，是本市發展社會化辦醫的重要形式和途徑”， “對于基本醫療服務主體框架以外的政府所辦醫療機構，尤其是對資源配置不合理、區域性重復設置的政府所辦醫療機構，可通過多種途徑和多種形式的改革，平穩有序地改制為社會辦公益性或經營性醫療機構”。但是，在這個《意見》出臺一年多以來，上海市400多家國有醫院當中，真正完成產權改革的醫院屈指可數。很顯然，醫院產權改革進展緩慢，多元化的投融資體制沒有建立，《意見》所期望的改革效果并沒有實現。

一、醫院產權改革中存在的問題

目前看來，進行醫院產權改革所缺少的的不是資本，而是市場環境的改善，以及落實有關政策的力度和措施。目前導致改革進展緩慢，大致有以下幾個方面的原因：

1、主管部門推動不積極。由于衛生行政管理部門自身改革的壓力很重，目前著力于推進“管辦分離”，職能轉換，所以往往把醫院的產權和投融資體制改革放在了次要地位，基本無暇顧及。同時，一些區域的衛生主管部門，出于自身利益的考慮，不愿意將所屬的醫院進行改制。

2、按照現行的有關政策，需要改革的所謂“資源配置不合理”“不符合衛生規劃”的醫療機構都是效益較差的中小醫院和企業醫院，而這些醫院大多存在經營負擔過重、資產質量弱化、醫療資源不足等問題，難以對社會資本產生較大的吸引力。

3、醫院產權改制都是由醫院和行政主管部門制定方案并進行操作，由于缺乏必要的專業經驗和資源，容易導致投資方由于“門檻”過高而卻步不前，或者醫院方面“急于求成”而給國有資產造成損失。同時，在一些具體的改革案例中也存在國資監管不到位，導致國有資產流失的情況，群眾意見很大。

4、民營醫院生存的市場環境不佳導致公立醫院進行產權改革的積極性不高。目前在醫保市場準入資格、醫院稅賦等方面，民營醫院還面臨許多限制和不公平競爭，公立醫院一旦進行產權改革，就難以繼續享有某些優惠政策，這必然影響他們改革積極性。

5、《意見》提出了“實行改制的政府所辦醫療機構，原則上國有資本全部退出”的原則，因此在產權改革的實際操作中，有關部門往往追求 “一步到位”，即國有資本一次性全部退出，這就增加了改革的難度，在資產評估、職工安置和有關優惠政策的延續等方面形成較大的壓力，這也是造成許多改革方案無法落實的重要原因。

二、有效推進醫院產權改革需要厘清思路

在醫療體制改革當中，醫院產權改革一直是一個很有爭議的領域。如果改革的思路不厘清、認識不統一，問題就無法解決，改革也無法推進。通過對問題的分析，我們認為產權改革應該依托現行的政策，適當加大力度，通過體制創新，在政府的主導下統一地分步驟地開展。以下提出一些基本思路：

1、在目前政策的基礎上，適當加大醫院產權改革的范圍和力度

醫院的產權改革應以醫療資源的規劃為依據，符合市場發展的需要，而不是“丑女先嫁”，僅僅把規模小、效益差的醫院推向市場。雖然二級乙等醫院和企業醫院的改革的重點，但是對于一些資源重復設置的規模較大、等級較高、效益較好的醫院也可以列入改革范圍。只有將一些優質資源推向市場，才有助于提高社會資本參與改革的積極性，帶動條件較差的醫院的改革，并且有助于真正形成有效的市場競爭機制，促進整個行業的發展。

2、在醫院產權改革中國有資本可以分步退出

產權改革將使國有資產從一部分醫療資源中退出，但是在具體的操作當中，不能簡單地將醫院“一賣了之”，應該分步驟有計劃的實施，有效解決改革過程中遇到的矛盾和問題，使國有資產在改革重組中效益得到最大化。具體來說，可以先對改制醫院進行整合重組，改變醫院資產分散，組織化程度不高，資產質量弱化的狀況，然后分步驟的進行產權轉讓，這種方式也有助于解決職工安置這個復雜的問題。對社會資本而言，國有資本分步驟退出，能夠增加投資方的信心，降低政策風險，也是他們樂于接受的。

3、調整政府部門在醫院產權改革中的職責，加大國資監管機構的職責

醫療體制改革當中醫療市場“管辦分離”是核心的內容，按照這個原則，衛生局今后只作為政策制定者和行業監管者，不再直接介入醫院的管理，由新籌建的“醫院管理中心”承擔醫院管理職責，而 “醫院管理中心”是定位于非經營性醫療資產即非營利性醫院的管理，因此，衛生局和“醫院管理中心”都不適合擔任醫院產權改制的牽頭主管部門。從實際情況看，正是由于缺乏一個職責清晰的牽頭部門，才使得產權改革不能順利實施。國資監管機構作為醫院改制的主要配合部門，能夠在改制種承擔更重要的責任。按照有關政策，醫院產權改革后，其國有資產的性質將轉變為經營性企業國有資產，依照《企業國有資產監督管理條例》應納入國資監管機構的監管，同時，國資監管機構在國企改革過程中積累了豐富的經驗和資源，能夠對醫院進行產權改革工作給于有效的指導和支持。因此，對于確定進行產權改革的醫院，應及時將其資產劃撥到國資監管系統，由后者進行統一規劃安排，落實各項改革措施。

4、積極進行體制創新，組建經營性的醫院控股集團。

按照以往國企改革的經驗，由國資監管機構牽頭，將需要產權改革的醫院國有資產有效整合，成立經營性的醫院控股集團，是穩步推進醫院產權改革的良好措施。通過成立經營性醫院控股集團，首先可以將各個效益差規模小的醫院進行整合，使分散的弱化的國有資產系統化規模化，避免在價值最低的時候被賤賣；第二，由國有醫院控股集團作為醫院民營化改革的中間環節，大大增加了改革的靈活性，降低了改革的風險，增加了醫院職工和投資方參與改革的信心；第三，由控股集團主導下進行系統的分階段的改革重組，在集團層面和醫院層面可以進行全方位的融資，并且隨著醫院經營的改善，不斷提升融資的倍率，不但有利于國有資產的增值，還大大推進了新型醫療投融資體制的發展。

經營性醫院控股集團有別于正在籌建的“醫院管理中心”及其下屬醫院集團，前者是對需要進行產權改革和已經改革的醫院進行管理和經營，所屬醫院主要是混合所有制的營利性醫院，后者主要是對非營利性公立醫院進行管理。前者推動社會辦醫、醫療市場多元化的重要載體，是對后者的重要補充，它具有更加靈活的經營機制，更加有利于吸引外資，引進國外的先進的醫療技術和醫院管理經驗，使我市的醫療產業格局能夠更好的適應加入WTO、開放醫療市場后的新形勢。

三、建立經營性的醫院控股集團

如前所述，加大現行改革政策的執行力度，由國資監管機構牽頭組建經營性的醫院控股集團，能夠積極穩妥地推進醫院產權改革。下面就在目前條件下，如何建立醫院控股集團談一些基本思路。

1、拿什么樣的醫院來籌建醫院控股集團

原則上，本市凡是需要進行產權改革的醫院，其資產一律劃歸相關國資監管機構，投入醫院控股集團。這些醫院大致包括兩類：

第一類是依照《上海市衛生發展規劃2001-2010》中提出的，作為產權改革重點的二級乙等醫院和部分企業醫院，例如市東醫院、控江醫院、遠洋醫院、郵電醫院、電力醫院等。這些醫院大都效益不佳、病床利用率較低，尤其是企業醫院，有和企業脫鉤、進行屬地化民營化的迫切要求。第二類是經營效益較好、但是資源配置不合理需要進行調整的醫院，其中包括一些三級醫院，例如仁濟醫院按照規劃要搬遷到浦東新區，其浦西部分就有條件進行改制，類似情況的還有曙光醫院、新華醫院等。

2、醫院控股集團的出資構成

經營性醫院控股集團的國有出資人是國資監管機構，而不是衛生局或其下屬機構。由市國資委牽頭組建醫院控股集團，將計劃進行產權改制的市屬、區屬和企業所屬醫院的資產作為劃入控股集團，相應的由市國資委、區國資委擔任國有資產的出資人，醫院成為控股集團的下屬子公司。控股集團成立后，積極吸收外資和民營資本入股，初期非國有股權累計不超過49%。

3、醫院控股集團的運作思路

控股集團的經營宗旨是：推動本市醫療市場的多元化，滿足人民群眾多層次的醫療需求；服務于公立醫院的產權改革；進行新型醫療投融資體制的探索和實踐；實現資產增值和效益增長。

控股集團初期資產不低于10億元，按照企業化的原則進行運作，實行法人治理，設立股東會、董事會。董事會下設投資委員會、薪酬委員會等專業委員會以輔助決策。董事會向社會公開招聘總經理，總經理負責日常經營。

集團的基本業務框架由三個層面構成：第一層面是控股公司，負責戰略經營和資本運營；第二層面是專業化的醫療投資公司和醫院管理公司，分別負責項目投資和專業化管理；第三個層面是醫院，負責具體的醫療服務經營。

集團運用靈活的經營機制，進行多層次資產重組和資本運作，并引進先進的醫療管理模式。在企業發展到一定階段，國有資本可以分階段逐步退出，最終推動醫療