上海的醫療體制改革，在歲末年初之際，再一次成為了人們關注的焦點。

管辦分離的新動向

衛生領域的“管辦分離”將成為上海市政府今年重要改革內容之一。日前，上海市政府經濟體制改革辦公室社會事業和保障體制處處長鐘賢賓表示，上海申康投資有限公司的轉型將是改革內容的重要體現。

據悉，今年年初，申康公司將改名為“上海市醫療衛生管理中心”。按照“管辦分離”的思路，申康公司將作為辦醫主體之一，管理衛生局下屬市級醫療機構。也就是說，上海申康投資管理有限公司正在從以前單純的醫療投融資機構，逐漸轉變為一個“醫院管理中心”。

申康公司的一位知情人透露，按照改革思路，今后申康公司和衛生局的關系，就好比文化領域“文廣集團”和“文廣局”的關系，衛生局將逐漸把管理醫院的任務交給申康公司，而申康下轄的眾多市級醫院就好比文廣集團下屬的各個媒體。

但是，這位知情人表示，其中最大的麻煩就是衛生局和申康公司之間不存在一個文化領域類似“宣傳部”的機構，來調節雙方的關系。

至于申康成立之初的“投融資”定位，這位人士表示，按照衛生部的最新思路，今后“產權改革不是重點”，因此申康今后將更多承擔管理醫院的職能。

“激進”的課題

從什么樣的時間起點來回溯上海從激進到謹慎的醫改歷程，這應該從2003年出籠的一份報告說起。

“將包括國內知名的華山、瑞金醫院在內的35家三級醫院組建成醫療集團，200多家二級醫院、區級醫院，將以連鎖的形式，組建一批醫療公司，無償劃歸或平價回購三級醫院國有資產，醫療集團50％～60％的國有資產可向國際資本進行出讓，醫療公司的50％～60％國有資產可向民間資本出讓，集團和公司的其余資產作為股權投入，收益作為醫保資金的補充。上海市政府將逐步退出三級醫院，但仍控制1／3左右的三級醫院，以確保公共醫療的提供和平衡就診費用。”這是《上海醫療體制創新與融資模式探索》課題報告最引人矚目的內容，也是該方案被人認為太“激進”的主要原因。

2002年6月10日，對醫療體制改革的問題進行深層次研究的《上海醫療體制創新》課題組正式成立。而在這一課題組成立之前的3月，上海申康投資有限公司成立，開始了它肩負著的上海衛生投融資改革的探索歷程。這標志著上海社會事業投融資改革試點正式啟動。按照設想，作為政府投資主體，申康公司將逐步承擔政府辦醫中的非營利性固定資產投資職能。

2003年3月中旬，課題初步完工。緊接著，上海市政府有關權威部門在認可其方向和大部分內容的基礎上，也提出了一些修改意見，并計劃于4月底召開專家評審會。

也是在這年，被上海衛生界驚嘆為“比往年任何一屆膽子都大”的衛生工作會議于3月份召開。會上，上海市副市長楊曉渡表示，要重點深化公立醫療機構、積極推進多元化辦醫等6項改革，“今后3年內，力爭使民營非營利性醫療服務量達到非營利性醫療服務總量的20％左右。”在推進衛生投融資改革方面，楊曉渡重點講到要充分利用申康公司投融資平臺，“抓緊完成資產一次性注入工作”，“抓緊研究推動組建醫療集團和公立醫院轉制的試點”，同時，各區縣也可研究申康模式，“結合各自實際推進衛生投融資改革”。

而在同時出臺的7號文件《上海市市級衛生事業投融資改革實施方案》，明確了由上海申康投資有限公司負責實施市級衛生事業的投融資改革，并詳細闡述了其運作方法。7號文件重點明確了幾個“基本原則”：一、衛生事業的投融資機制改革，要與衛生事業的管理體制改革同步推進，政府部門將從“辦衛生”轉變為綜合運用經濟、法律和行政等手段“管衛生”；二、明晰衛生事業單位的產權關系，推進醫療機構的成本核算、企業化管理和資產運作，實現政府投資效益的優化；三、充分調動衛生系統及其他社會投資主體的積極性，形成面向社會的政策入口，形成政府與社會投資的合力。

在得知這個方案之后，一直試圖進入上海醫療產業的華源等幾家業外資本，都感到“很振奮”。

然而“天有不測風云”，隨后爆發的“非典”，讓有關課題的流程不得不往后推，直到8月底。參加評審會的7位專家，總體上對該方案予以肯定。

9月底，市權威部門對課題的意見出臺，表示操作該方案尚有一定困難。而當初課題通過評審之后，即在徐匯區進行試點的設想，隨著徐匯區政府有關部門官員的輪崗，也未能實現。　

轉向漸進的《意見》

2003年12月8日，上海市發改委印發《關于本市促進社會辦醫和發展民辦醫療機構若干意見》（以下簡稱《意見》）（70號文件），宣告了上海醫院改制最終舍棄了“激進”方案，而選擇了“漸進”模式。

《意見》的醞釀始于2003年初，以“進一步推動‘三醫’聯動改革，推進醫療衛生服務體制的創新”。而一直是上海民營醫院“可望不可及”的醫保，《意見》也提出，凡符合區域衛生規劃要求，提供基本醫療服務的社會辦醫療機構，其醫保定點資格與政府所辦醫療機構同等對待；原已納入醫保定點的醫療機構改制為社會辦醫療機構的，要進行醫保定點資格的再認定，符合定點管理規定的原則上可保留定點資格。

事實上，這也是到目前為止上海出臺的第一個主要針對民辦醫療機構的文件。

但是，民營醫院看起來似乎并不是特別的“歡欣鼓舞”。上海一家規模相對較大的民營醫院院長坦言，該文件“范圍、步子太小”：比如《意見》規定，各級政府按照區域衛生規劃與布局，集中力量辦好社區衛生服務中心、區（縣）區域醫療中心和市級三級醫院，健全基本醫療服務主體框架，確保公共衛生和基本醫療服務。“這也就意味著我們只能投資‘主體框架’之外的少量二級乙等醫院，特別是一些‘資源配置不合理、區域性重復設置’的企業辦醫院。”

讓民營醫院們放心不下的還有醫保。盡管《意見》明確表示給予社會辦和政府辦醫療機構同等的醫保定點資格，但對已經是“僧多粥少”而不得不進行總量控制的上海醫保來說，新辦醫院能否進醫保，現在還是一個未知數。

但公允的說，在當時的條件下，能出臺這樣的政策是很不簡單了。《意見》有關起草單位已經“用足了現有的政策”。

有知情人士透露，《意見》的出臺，當初也是為了配合推動、落實當年2月份上海市人民政府辦公廳向各級有關單位印發的《上海市市級衛生事業投融資改革實施方案》。

可是，籌劃了大半年出臺的《意見》，讓這位知情人士感到了“困惑”：“在一些問題上，《意見》不但不是對7號文件的支持，反而有了矛盾，甚至是修正和限制。”他舉了一個例子，“比如7號文件是鼓勵各種資本進入醫療領域，也支持市國有資產包括市級3級醫院這一塊的醫療機構拿出來進入投融資平臺，但現在的問題是，按照《意見》的限定，幾乎沒有多少東西可以拿出來搞投融資。”