產權改革是停還是緩

宿遷市從1999年醞釀，2000年開始，到2003年結束，經歷了“試點、全面展開、靠大靠外靠強”三個階段，完成了全市7所縣級以上醫院、124所鄉鎮衛生院的產權制度改革，改革的思路是“擴大增量，盤活存量”，有人概括為“民投、民有、民辦、民營”；也有人稱之為“一賣了之”。 2004年4月18日，華源中原醫院管理公司掛牌成立，總注冊資本1.5億元人民幣，其中華源集團占70％股份，新鄉市國資經營管理公司占30％股份，正式開始對新鄉市中心醫院、二院、三院、中醫院、婦幼保健院的整合和集團化管理，5所醫院仍保持非營利性質的身份，有人稱之為“紅帽子”。 2005年1月，蘇州市醫院管理中心正式成立，按照蘇州市委、市政府《關于市屬醫院實行管辦分離改革的試行意見》，在市屬醫院所有權不變的前提下，由市衛生行政主管部門與醫院管理中心簽訂授讓管理權合同，由管理中心按合同要求對市屬醫院進行管理，有人說它是“隔靴搔癢”。 全國許多地方政府和國有醫院相繼進行了多種形式的醫院產權制度改革，在2004年全國衛生工作會議上，衛生部領導強調，下一步要推進醫療體制改革。公立醫院的產權制度改革方向已經明確，產權將是醫改的突破口和重頭戲。但是，在2004年末，衛生部領導又指出，產權改革不是下一步城市醫療改革的核心內容，也不是主要內容。這引起了業內很多人士的擔心，衛生部的解釋為，這并不表示衛生部不再進行產權改革，只是目前關于醫院產權改革的爭議較多，加上國有企業產權改革引發的“郎顧之爭”，使得衛生部對醫院產權改革采取了緩行的處理方式。

產權制度改革是深化醫藥衛生體制改革過程中必須解決的課題。我國醫藥衛生體制改革5年多的實踐表明，以政策調整為主的改革，已不能滿足市場經濟體制的需要，改革已經要求轉到制度創新上來，特別是要創建產權明晰、權責明確、政事分開、管理科學的現代醫院制度。應該借鑒國外的有益經驗，從中國國情出發，摒棄一些傳統觀念和錯誤認識的束縛，實事求是地開展醫院產權制度改革，在理論、實踐和政策上少走彎路。

產權的含義

產權是以財產所有權為基礎、由所有制實現形式所決定的，受國家法律保護的，反映不同利益主體對某一財產的占有、支配和收益的權利、義務和責任。

產權包含三層含義：第一，資產的原始產權，也稱為資產的所有權，是指受法律確認和保護的經濟利益主體對財產的排他性的歸屬關系，包括所有者依法對自己的財產享有占用、使用、收益與處分的權利；第二，法人產權，即法人財產權，其中包括經營權，是指法人對資產所有者授予其經營的資產享有、占有、使用、收益與處分的權利，是由法人制度的建立而產生的一組權利；第三，產權還指股權和債權，即在實行法人制度后，由于企業擁有對資產的法人所有權，致使原始產權轉變為股權或債權，或稱終極所有權。原始出資者能利用股東的各項權利對法人產生影響，但不能直接干預經營活動。

產權的基本特征

明確性  包含兩方面內容：一是明確所有者主體，即資產歸誰所有、歸誰使用等；二是明確所有者客體，即歸某個所有者占有、使用、支配的是哪些資產和權利。

獨立性  即產權關系一經確立，產權主體就可在合法的范圍內自主行使對資產的各項權利，謀求資產收益最大化，而不受同一財產上其他財產主體的干擾。

轉讓性   一種是包括所有權各項權能在內的整個所有權體系的轉讓，一種是保留股權而將所有權的占有、使用、收益與處分權轉讓，形成法人財產權。

收益性  是指產權所有者憑自己對財產的所有、使用而獲取收益的權利，是產權所有者謀取自身利益，實現資產增值的主要手段。

責任性   即產權所有者不僅有對資產獲取收益的權利，同時也要對其占有、使用的資產承擔風險和責任。

法律性   產權的確定必須以國家法律為前提，同樣，產權主體行使職能，產權客體發揮作用，都必須在法律的監督和保護下進行。

西方產權理論認為，產權的界定和明晰化是十分重要的。

著名的“科斯定理”就是說明產權安排與資源配置效率的相關性，強調明晰產權的重要性。產權的界定和明晰化大致包括三個層次：首先，初始產權即產權歸屬或廣義所有權的界定和明晰化，是產權界定和明晰化的最基本內容，是產權進一步分解和界定的前提；其次，在產權發生分解的條件下，各項產權的界定和明晰化，即由于產權分解而形成的各產權主體的權能和利益的界定和明晰化；最后，產權界定和明晰是所謂外部性即外部影響引起的產權邊界的界定和明晰化，這種外部影響包括外在經濟和外在不經濟，這與醫療衛生服務活動和醫療機構有關。

醫院產權制度

醫院產權是指由不同主體投資形成的、由醫院所擁有的全部醫療衛生資源的所有權、占有權、使用權、支配權以及受益權等構成的一組權力體系。

醫院產權制度是指以法律規范保證的、構成全部醫療衛生資源的各種權力的制度安排和運作規則。醫院產權形式是指構成醫院的全部醫療衛生資源的資產組織形式和資產的經營方式。不同的醫院制度是以不同的醫院產權制度為核心和基礎的，又是以不同的醫院產權形式來體現的。

產權制度改革的必要性

產權制度改革是實施區域衛生規劃，醫療機構資源重組，“關、停、并、轉、遷”，實現衛生資源優化配置的先決條件。

產權制度改革是改變醫院效率低下、成本不合理上升、醫院經營行為不合理的有效手段，有利于改變人浮于事、技術效率低下的積弊。

產權制度改革是優化醫院籌資環境，使各級各類醫院多渠道籌集發展資金的必要條件，有利于解決政府財政“分灶吃飯”后，對公有制醫院投入偏高與偏低同時并存，既不公平，分配效率又低下的局面。

產權制度改革是衛生部門職能轉變，由辦醫院向管醫院轉變，實行醫院分類管理，更好地對衛生發展進行宏觀調控的條件。

產權制度改革是衛生資源屬地化管理的先決條件，是加強公有制企業醫院社會化進程，大力發展社區衛生服務的需要。

產權制度改革是面對入世，以及衛生服務市場競爭主體多元化的挑戰，增強衛生機構的生機與活力，增強公有制醫院的主體地位和國有醫院的主導作用的需要。

產權制度改革是適應我國國情，加快衛生事業發展，更好地滿足人民群眾醫療衛生需求的需要。國家不可能包辦所有醫療機構，必須調動社會各界投資辦醫的積極性，但前提必須是產權清晰。

產權制度改革的需要條件

首先，推行和完善醫院分類管理制度，重新定位醫院的服務對象和服務內容。對不同類型的醫療機構和不同的衛生服務內容，實行不同的衛生財稅、價格政策。

其次，轉變衛生行政部門職能，實現政院分開，解決衛生行政部門的“缺位”和“越位”問題以及“不該管”、“管不好”、“管不了”的問題。政府以所有者身份管理醫院國有資產，通過委托授權，構建新型國有資產管理法律主體；政府和醫院要從行政隸屬關系改變為平等協商關系。

第三，建立新型的現代醫院領導體制和管理體制，不僅要終止衛生局和醫院之間的上下級關系，而且要終止由本院職工決定院長人選的體制。醫院要按現代法人治理結構產生領導班子，決策權和執行權實行分離。

第四，妥善界定國家和醫院之間的產權關系。必須經過清產核資明確醫院國有資產金額，要包括無形資產和知識產權，要考慮地理位置和其他可帶來級差收人的壟斷優勢。

第五，制定和完善有關法規、條例、章程等，如醫療機構屬地化行業管理條例；國有國營、國有民營、民有民營等不同類型醫院的管理條例；股份制、股份合作制等醫院的管理章程等，以保證醫院產權制度改革的規范化。

第六，進行勞動人事制度和分配制度改革。勞動人事制度必須從職工與國家之間人身依附關系改變為職工與醫院之間在勞動力市場上的交換關系。

第七，建立和培訓一支現代醫院職業院長隊伍。

國有醫院產權的實現形式

國有醫院產權沒有固定模式，必須根據醫院的不同類型、不同服務內容、不同經營目標等情況，分別采取不同的實現形式。

從資本的組織形式角度，可以分別采取：單一國家投資主體的國有醫院；集體投資的集體醫院；通過兼并、合資、合作、拍賣等資產重組形式組建的醫院或醫院集團；股份制醫院；股份合作制醫院。

從醫院經營方式角度，可以分別采取：國有國營、國有民營、民有民營、承包或租賃等形式的委托經營、連鎖經營等。

解決認識問題

醫院產權制度改革并不會否定衛生事業以公有制為主體、國有醫院為主導的地位，不是使國有醫院私有化。所有制的實現形式主要是指資本的組織形式和經營方式，產權形式可以而且應當多樣化。

醫院產權制度改革不會影響衛生事業的性質。社會主義衛生事業的福利性質是通過政府的社會保障制度及其政策措施來體現的，醫院只是衛生事業福利性的一個載體。醫院產權制度改革的目的是為了增強醫院的生機與活力，提高醫療衛生服務的效